德國柏林一戶居民家中的燃氣灶(2022年11月5日攝) 任鵬飛攝/本刊
歐盟成員國的戰(zhàn)略訴求差異很大，能源聯(lián)盟進展緩慢
盡管歐盟成員國就多項緊急能源措施達成共識，但難掩內(nèi)部利益分歧，也難以從內(nèi)部整合維護歐洲能源安全
歐洲擺脫俄羅斯管道天然氣的后果，是進口越來越多的、價格更高的美國液化天然氣
美國成為歐洲能源危機的最大受益者——不僅借機從中漁利，還破壞了歐洲的工業(yè)產(chǎn)能
在政治上和安全上不能自主，就不可能有經(jīng)濟自主、能源自主
能源安全和能源轉(zhuǎn)型是相互關聯(lián)的，能源安全是前提，離開能源安全的綠色轉(zhuǎn)型無異于空中樓閣
歐洲的綠色轉(zhuǎn)型，不僅面臨俄烏沖突的沖擊，更要遭遇“美國優(yōu)先”的反噬，這一進程很可能會舉步維艱
能源自主是歐洲一體化的支柱之一。能源問題不僅是經(jīng)濟問題，更是地緣政治問題，也正成為地緣技術問題。歐洲能源獨立既關系到歐盟成員國的團結協(xié)作，更受到地緣沖突的影響。
目前，歐洲遠未實現(xiàn)能源獨立，甚至越來越偏離目標。在綠色轉(zhuǎn)型壓力和地緣沖突加劇的背景下，歐洲能源部門將面臨諸多經(jīng)濟、環(huán)境、技術和地緣挑戰(zhàn)，歐洲能源自主道阻且長。
歐洲一體化的一個關鍵
歐洲能源議題可以追溯到歐共體創(chuàng)立之初，甚至可以說能源是歐洲一體化項目的起點。
20世紀50年代，歐洲能源一體化進展迅速，體現(xiàn)為諸多制度、機構的創(chuàng)建。1950年5月9日，法國外長羅伯特·舒曼提議創(chuàng)建歐洲煤鋼共同體，后來5月9日成為歐洲日，足以表明能源議題在歐洲一體化進程中的重要地位。1951年4月，法國、聯(lián)邦德國、意大利、比利時、盧森堡和荷蘭簽署《巴黎條約》，以煤鋼合營換取法德和解及西歐聯(lián)合，并于1952年7月正式建立歐洲煤鋼共同體。1957年3月，上述六國簽署《歐洲經(jīng)濟共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》，史稱《羅馬條約》。建立歐洲原子能共同體，旨在促進核能的和平利用及加強歐洲的能源獨立。創(chuàng)建歐洲經(jīng)濟共同體，進一步加強了能源合作的經(jīng)濟基礎。
1973年，石油危機的爆發(fā)促使歐洲領導人采取更加協(xié)調(diào)的方式來共同解決能源短缺問題，并且推動天然氣和核能在歐洲的發(fā)展。但是，受保護主義政策影響，歐洲國家的能源市場在很大程度上是相互獨立的，能源領域被認為是歐洲一體化最薄弱的環(huán)節(jié)。
在歐共體委員會主席雅克·德洛爾的推動下，《歐洲單一法案》于1987年7月生效，其最大成就是推動歐洲單一市場形成，成為消除跨境能源貿(mào)易壁壘的最重要驅(qū)動力，不僅建立了內(nèi)部能源市場，還為能源一體化提供了新動力。
上世紀90年代，隨著氣候成為備受關注的治理問題，歐盟也將可持續(xù)發(fā)展視為重要議題，由此能源議題越來越與氣候議題掛鉤，氣候議題日益成為歐盟能源政策的推動力。比如，在1997年制定的《京都議定書》中，歐盟承諾減少溫室氣體排放。2007年3月，歐洲理事會提出《2020年能源和氣候一攬子計劃》，設定溫室氣體排放量減少20%，可再生能源在最終能源消耗中所占份額達到20%，以及能源效率提高20%的目標即“20-20-20”目標。2014年，歐洲理事會通過了《2030年能源和氣候政策框架》，要求溫室氣體減排目標至少為40%，可再生能源在能源領域的份額至少為27%，能源效率至少提高27%。
總體來看，歐盟希望形成競爭力、可持續(xù)性和供應安全三大支柱協(xié)調(diào)一致的能源政策。不過，雖然歐盟諸多條約中明確涵蓋了能源議題，卻并未出臺完全成熟的超國家能源政策。
2015年，歐盟啟動了能源聯(lián)盟項目，希望歐洲在全球能源事務中以一個聲音發(fā)聲。但歐盟成員國的戰(zhàn)略訴求差異很大，能源聯(lián)盟進展緩慢。
意大利羅馬一家餐館擺出人偶和“賬單已到!”字樣的紙牌，以此表達對餐館收到的高額電費賬單的不滿(2022年9月17日攝) 金馬夢妮攝/本刊
歐盟成員國各自為政
歐盟的能源和氣候政策涵蓋了政府間、超國家等決策形式，歐盟成員國和歐盟委員會在能源政策領域共享權限。
一方面，歐盟是應對氣候變化和國際氣候談判的重要國際行為體，致力于通過碳減排、發(fā)展可再生能源、提升能源使用效率等來改變歐洲的能源體系，發(fā)展低碳經(jīng)濟。但是，另一方面，《里斯本條約》又聲明，歐盟的任何舉措都不能影響成員國的權利，包括開發(fā)其自身能源資源、不同能源來源的選擇和能源供給的基本框架等權利。這意味著涉及歐盟能源議題的根本性與戰(zhàn)略性決議，需要由政府間機構和歐盟成員國來制定，而成員國不同的能源結構必然影響到其政策的優(yōu)先性。
在歐洲層面，雖然可再生能源在能源消費結構中的比重在逐漸增加，但2021年能源消費結構仍以化石燃料為主，其中33%的能源消耗來自石油，25%來自天然氣，12%來自煤炭。
在愛沙尼亞、波蘭、捷克和保加利亞等中東歐國家，煤炭仍是其主要能源構成;馬耳他、塞浦路斯、盧森堡、希臘和愛爾蘭等國對石油依賴度更高;荷蘭、匈牙利、拉脫維亞、羅馬尼亞、斯洛伐克、意大利和德國對天然氣依賴度更高;核能是法國的主要能源來源，瑞典、斯洛伐克、保加利亞和斯洛文尼亞的能源來源中也有多達20%為核能。
長期以來，歐盟成員國對于核能在脫碳過程中的作用有著巨大分歧。此前奧地利、德國、盧森堡等國已表態(tài)反對核能，但俄烏沖突發(fā)生后，比利時和荷蘭等國延長了核電站的運行時間，波蘭、瑞典、拉脫維亞等國則正考慮擴大其核能力。
俄烏沖突發(fā)生后，德國、奧地利、希臘、荷蘭等國重新啟用了煤電，但這又與歐盟2050年實現(xiàn)碳中和的目標相悖。
歐盟成員國不同的能源結構、不同程度的進口依賴、不同的經(jīng)濟表現(xiàn)使其能源和氣候政策有不同的偏好，這又導致歐盟的共同能源與氣候政策呈現(xiàn)出矛盾性的特征。
隨著歐洲失去俄羅斯廉價能源及被美國戰(zhàn)略捆綁，歐盟的能源部門受到了嚴重沖擊，極大暴露了歐洲能源安全的脆弱性。歐盟天然氣價格高漲及其給電價帶來的傳導效應對歐洲經(jīng)濟造成了嚴重破壞，將歐盟推向了通貨膨脹和經(jīng)濟衰退的危險邊緣。
面對天然氣價格高漲，歐盟各國卻各自為政。最為典型的是德國于2022年9月宣布投入2000億歐元應對高能源價格，但歐盟其他成員國認為這是損害歐洲單一市場和競爭規(guī)則的舉措，法國的反對尤為強烈。
2022年12月，歐盟各國達成協(xié)議，將天然氣價格上限定在每兆瓦時180歐元。盡管歐盟成員國就多項緊急能源措施達成共識，但難掩內(nèi)部利益分歧，也難以從內(nèi)部整合維護歐洲能源安全。
落入高度依賴美國的陷阱
歐洲能源嚴重依賴進口，整體對外依存度在過去5年中普遍高于50%，部分國家甚至超過97%。據(jù)統(tǒng)計，過去5年內(nèi)，歐盟約57%到60%的能源消耗依賴于化石能源進口。歐盟天然氣對外依存度高達90%，石油對外依存度高達97%，煤炭的對外依存度也有70%。
俄烏沖突發(fā)生后，歐盟將“能源主權”重新置于其關注的首位——希冀能源供應不要過多依賴進口。但是，保障“能源韌性”、擺脫能源依賴并非易事。
過去，歐洲能源進口來源地主要為俄羅斯、中東和北非、美國等國家和地區(qū)。在地理上，中東和俄羅斯距歐洲較近，兩地一直是歐洲更重要的能源來源地。
中東地區(qū)能源生產(chǎn)量位居世界第三，但多年來美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，主動挑動地區(qū)緊張局勢等，令中東地緣風險不斷放大。歐洲意識到，一旦中東陷入地區(qū)沖突乃至發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭，其能源安全的中東線路便得不到保障。因此，相比于中東和北非地區(qū)，過去歐洲對俄羅斯天然氣、石油等能源的依賴更加嚴重。
歐洲決策者也一直在努力實現(xiàn)能源供給多元化以擺脫對俄羅斯能源的依賴。早在21世紀初，尤其是2006～2009年間發(fā)生俄烏天然氣危機后，歐盟就已經(jīng)意識到依賴俄羅斯能源出口的脆弱性。但是，想短期內(nèi)擺脫對俄能源依賴并不現(xiàn)實。2021年在歐盟的進口能源中，約40%的天然氣、30%的石油和接近20%的煤炭來自俄羅斯。因此，2022年2月俄烏沖突發(fā)生后，歐洲能源困境集中迸發(fā)。
隨著歐盟對俄羅斯采取前所未有的10輪制裁，北溪2號管道尚未投入使用就于2022年9月遭到人為破壞，歐盟與七國集團對俄羅斯出口石油設置價格上限……歐洲陷入能源短缺與能源價格高企困境的同時，也啟動了與俄羅斯能源“脫鉤”的進程。歐盟的計劃是，在2030年之前徹底擺脫對俄羅斯化石燃料的需求。
歐洲不想再將所有雞蛋放在一個籃子里。俄烏沖突發(fā)生后，歐盟及其成員國的一個關鍵優(yōu)先事項就是尋找俄羅斯天然氣供應的替代來源。
2022年，歐盟及其成員國領導人訪問了阿爾及利亞、阿塞拜疆、埃及和海灣國家。歐盟和阿塞拜疆同意在能源領域建立戰(zhàn)略伙伴關系，使后者的天然氣供應增加一倍。德國與卡塔爾達成了液化天然氣供應合同。意大利與阿爾及利亞的新伙伴關系使其成為該國最大的天然氣購買國。意大利還尋求從安哥拉和剛果共和國進口天然氣。
俄烏沖突發(fā)生后，在能源供應方面，法國、意大利、斯洛文尼亞和西班牙四個歐盟成員國與阿爾及利亞達成了雙邊協(xié)議，奧地利、法國、德國、希臘、意大利五國與卡塔爾達成了雙邊協(xié)議，德國、保加利亞、芬蘭、立陶宛、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克七國與美國達成了雙邊協(xié)議。
從這些雙邊協(xié)議來看，歐洲本想實現(xiàn)能源供給多元化，結果卻是落入了高度依賴美國能源供給的陷阱之中。在2022年與歐盟簽署能源協(xié)議的國家中，美國簽署的數(shù)量高居首位，獲得了歐盟15個雙邊協(xié)議，后面才是阿塞拜疆、阿聯(lián)酋、卡塔爾、阿爾及利亞和挪威。2022年3月，歐美共同宣布美國于2023年向歐盟額外提供150億立方米液化天然氣，并至少在2030年前額外提供約500億立方米液化天然氣。這意味著，歐洲擺脫俄羅斯管道天然氣的后果，是進口越來越多的、價格更高的美國液化天然氣。
美國成為歐洲能源危機的最大受益者——不僅借機從中漁利，還破壞了歐洲的工業(yè)產(chǎn)能。這一結果也表明，二戰(zhàn)結束后至今，歐洲仍未真正建立起安全自主、政治自主。美國挑起地緣安全沖突時，歐洲很容易被裹挾進去綁上美國的戰(zhàn)車，這一過程中又不得不對美國進行政治、政策依附。在政治上和安全上不能自主，就不可能有經(jīng)濟自主、能源自主。
如今，面對美國的趁火打劫，歐盟不得不繼續(xù)加強能源供應安全，積極拓展能源進口渠道多元化，開拓新的能源供應路線，加快對海上風能、太陽能、生物質(zhì)能、氫能的部署，但難以迅速建立穩(wěn)定的能源供應網(wǎng)絡。
綠色轉(zhuǎn)型的困境
2019年12月，新一屆歐盟委員會上任后，歐盟將推進綠色轉(zhuǎn)型作為主要施政方向和未來主要發(fā)展目標之一。同時，歐盟發(fā)布了《歐洲綠色協(xié)定》，提出了歐盟邁向“氣候中立”的路線圖——通過向清潔能源和循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，旨在于2050年實現(xiàn)“氣候中立”目標。歐洲希冀打造未來參與全球競爭的強勢手段和潛在經(jīng)濟增長點。
俄烏沖突發(fā)生后，歐洲能源轉(zhuǎn)型聚焦于保障能源安全和發(fā)展可再生能源兩個渠道，希望通過可再生能源的發(fā)展來減少歐洲對外部能源供應的依賴并加強其能源安全。
2022年5月18日，歐盟委員會在官網(wǎng)公布了“REPowerEU”能源計劃細節(jié)，目標直指擺脫對俄能源依賴和快速推進能源轉(zhuǎn)型。具體來看，歐盟計劃“三管齊下”，從節(jié)約能源、能源供應多樣化、加速推進可再生能源三方面著手，取代家庭、工業(yè)和發(fā)電領域的化石燃料，2030年可再生能源占比將從此前的40%提高至45%。有人估計，2022年，風能和太陽能為歐盟國家提供了創(chuàng)紀錄的五分之一的電力，首次超過其他任何能源的份額，成為歐盟最大的電力來源。2022年8月，歐盟委員會又通過“省氣”提案，要求各成員國將天然氣使用量比前5年同期平均水平減少15%以上。
值得一提的是，能源安全和能源轉(zhuǎn)型是相互關聯(lián)的，能源安全是前提，離開能源安全的綠色轉(zhuǎn)型無異于空中樓閣。目前，歐盟尚無法保障自身的能源安全，如果綠色轉(zhuǎn)型步伐太過激進，反而有可能打亂能源自主的布局。
同時，歐盟綠色轉(zhuǎn)型也正在遭遇美歐爭奪綠色經(jīng)濟等困境。美國此前通過《通脹削減法案》，出臺包括高額補貼在內(nèi)的大量激勵措施，以推動電動汽車和其他綠色技術在美國本土的生產(chǎn)和應用，給歐洲國家造成產(chǎn)業(yè)外遷壓力。盡管歐盟方面一直爭取美方平衡歐洲企業(yè)利益，但并未取得實質(zhì)性結果。為應對美國相關政策的負面影響，2023年2月歐盟發(fā)布了“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計劃”，歐盟委員會提議在可再生能源、脫碳工業(yè)等綠色轉(zhuǎn)型領域放寬相關政策規(guī)定，成員國同意提供“有針對性的、臨時的和適當?shù)?rdquo;支持，以確保歐洲未來成為綠色科技產(chǎn)品制造基地。隨著綠色發(fā)展日益成為全球性戰(zhàn)略大勢，各國在相關領域的博弈必將長期持續(xù)。但歐洲的綠色轉(zhuǎn)型，不僅面臨俄烏沖突的沖擊，更要遭遇“美國優(yōu)先”的反噬，這一進程很可能會舉步維艱。
(作者為中國社科院歐洲研究所副研究員)■
